نویسنده : مرحوم استاد دانشگاه بهزاد آذری آقاجری

چکیده : اعمال متخلفانه بین المللی دولتها موجد مسئولیت بین المللی آنها می باشد. هر عمل متخلفانه نیز از دو رکن فاعلی؛ انتساب پذیری عمل به دولت و رکن موضوعی؛ نقض تعهد بین المللی، تشکیل یافته است. اصل اساسی در انتساب عمل به دولت آن است که اعمال اشخاص خصوصی قابل انتساب به دولت نیست. با این حال تحت شرایطی ممکن است اشخاص خصوصی به مثابه رکن عملی دولت تلقی شوند و یا اینکه دولت عمل آنان را مورد شناسایی و پذیرش قرار دهد. این موارد در طرح کمیسیون حقوق بین الملل راجع به مسوولیت بین المللی دولت لحاظ شده است ولی بعد از حوادث 11 سپتامبر، مسائلی همچون پناه به تروریست ها و یا حمایت از آنان به طور جدی مطرح شده که در طرح کمیسیون مذکور نیز لحاظ نشده است.

با توجه به موارد فوق، در صورت انتساب عمل تروریست ها به دولت، دولت صدمه رساننده مستقیما مسوولیت بین المللی داشته و دولت صدمه دیده نیز تحت شرایطی، حق دفاع از خود را خواهد داشت. مقاله حاضر بررسی موارد فوق را پیش روی خوانندگان می نهد.

واژگان کلیدی: مسوولیت بین المللی دولت، اشخاص خصوصی، تروریسم، دفع مشروع.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

مقدمه:

درجهان کنونی ، صدها گروه خصوصی غیر رسمی درگیر در فعالیتهای مسلحانه علیه دولت های خارجی و محلی وجود دارند . [1] فعالیت چنین گروههای تروریستی ، با ابزار و روشهای منافی حقوق بشردوستانه بین المللی،بالقوه می تواند صلح وامنیت هردو نظام داخلی و بین المللی را در معرض خطر قرار دهد . و دلیل عمدۀ تدوین کنوانسیون های بین المللی راجع به تروریسم (13 کنوانسیون) در پاسخ به تهدیدات این گروه هاست لذا تدوین حقوق مسوولیت دولت در این راستا، می تواند ضمانت اجرای نقض تعهدات بین المللی دولت ها و نیز از جمله بهترین ابزارهایی که از خشونت اشخاص علیه دولت های خارجی بکاهد تلقی شود. لازم به ذکر است که حتی برخی گروه های تروریستی می توانند حملات شدید و بسیار گسترده و قابل قیاس با نیرو های مسلح دولتی ، انجام دهند.[2] بنابراین کاملاً قابل درک است که دولت ها ، خصوصاً دولت های صدمه دیده و حتی دولت های آماج حملات تروریستی ، مصمم به واکنش اند تا از تکرار چنین حملاتی جلوگیری کنند. جنگ علیه اشخاص مسلح خصوصی که اصطلاحاً جنگ علیه تروریسم خوانده می شود با مشکلات حقوقی و عملی بسیاری مواجه است. با این همه ، یک دیدگاه کلی در خصوص برخورد اصولی با چنین حملاتی وجود دارد و آن اینکه : اشــخاص مسلح خصـــوصی حتماً در قلمرو ســـرزمینی یکی از دولتها هستند. به عبارتی،این اشخاص همیشه از سرزمین دولت ها ،چنین حملاتی را انجام می دهند.[3] ضرورتاً این بدان معناست که اگر دولت صدمه دیده در مقام دفاع مشروع بخواهد علیه اشخاص خصوصی مسلح ، از نیروی نظامی استفاده کند، لاجرم باید علیه دولتی که اشخاص در آنجا ساکنند از زور استفاده نماید. امّا دولت صدمه دیده در بکارگیری زور علیه دولت میزبان [4] قانوناً باید ثابت کند که حملات تروریستی حداقل بخاطر آثار آن، طبق حقوق بین الملل معاهده ای و عرفی قابل انتساب به دولت میزبان است.[5] اگر چنین کاری صورت نگیرد چنان که باید باشد . دولت صدمه دیده خود مرتکب عمل متخلفانه بین المللی می شود و قبل از دولت میزبان ، مسوول خواهد بود. اگر چه حقوق مسوولیت دولت ، مشتمل بر قواعدی است که قابلیت انتساب عملی خاص به دولت را مشخص می کند، ولی این حقوق نه همسان و یکنواختند و نه منطقی . [6] به هر حال دولت ها ، مایلند حوزۀ چنین قواعدی را گسترش داده، خواه به واسطۀ آن ، امنیت ملی خود را تأمین و یا خواه اهداف سیاسی خود را دنبال کنند. این مقاله هر دو وضعیت واقعی و فرضی مسوولیت بین المللی دولت در چهار چوب تروریسم را تجزیه و تحلیل قرار می دهد. به عبارتی این مقاله سعی می کند به این پرسش پاسخ دهد که ؛ دولت ها چگونه در قبال اعمال خشونت آمیز اشخاص خصوصی که در چهار چوب تروریسم صورت می گیرد ، مسوول شناخته می شوند و یا مسوول شناختن دولتها در قبال اعمال تروریست ها ، چه تاثیری بر اعمال خشونت آمیز آنان خواهد داشت ؟

مبحث اول : ملاحظات کلی در خصوص مسوولیت بین المللی دولت

کلیه دولت های مستقل از حقوق و تکالیف یکسان برخوردارند. وقتی دولتی به دولت دیگر تخطی می کند و باعث ورود خسارت به آن می شود، به لحاظ بین المللی ، مسوول خسارت وارده است و لازم است تمام خسارات وارده را جبران نماید، به عبارت ساده تر، هر دولت ، مسوول نقض تعهدات خود است و تحت شرایطی خاص ، از مسوولیت مبرا است.

قواعد مسوولیت دولت اخیراً در طرح کمیسیون حقوق بین الملل راجع به مسوولیت بین المللی دولت در سال 2001 تدوین شده است.[7] که انعکاس حقوق بین الملل عرفی و برای همۀ دولت ها الزام آور است[8] در این طرح  چنین آمده که هر عمل متخلفانه بین المللی دولت ، مستلزم مسوولیت بین المللی آن دولت است . [9] مسوولیت ناشی از عمل ، چه به صورت فعل و چه به صورت ترک فعل، زمانی محرز است که ( 1 ) طبق حقوق بین الملل قابل انتساب به آن دولت باشد. و ( 2 ) موجب نقض تعهدات بین المللی دولت باشد[10]در ماده 12 طرح چنین آمده است که قطع نظر از منشأ و موضوع تعهدات ، اگر عمل دولت با الزامات تعهد بین المللی منطبق نباشد، عمل دولت ، نقض تعهد محسوب می شود .صرف نظر از حقوق داخلی ،هدف این است که منحصراً ، این حقوق بین الملل است که تعیین نماید چه عملی متخلفانه محسوب می شود[11] وجود عناصر عمل متخلفانه یعنی عنصر فاعلی ( انتساب پذیری عمل به دولت ) و موضوعی ( نقض تعهد )، لازم  و ضروری است و چنان که هر یک از عناصر فوق وجود نداشته باشند قانوناً نمی توان دولت را مسوول عمل مورد نظر دانست .

حقوق مسوولیت دولت بر پایۀ مفهوم کارگزاری بنا نهاده شده است و دولت یک مفهوم انتزاعی سیاسی است و نمی توان آن را بدون اشخاص تصور کرد. به عبارت بهتر به مناسبت ماهیت حقوقی دولت، نسبت دادن یک عمل به آن ، لزوماً اقدامی حقوقی است و خصوصاً این مفهوم صحیح خواهد بود که عمل ارکان رسمی دولت که اختیار اعمال عمومی را دارند، قابل انتساب به دولت است .

طبق قواعد حقوق بین الملل سنتی ، عمل اشخاص خصوصی بطور طبیعی قابل انتساب به دولت نیست .[12] ولی بطور یکسان ، اعمال متخلفانۀ کارگزاریهای دولت قابل انتساب به دولت هستند . قواعد مسوولیت دولت تدریجاً به این سمت توسعه یافته است که دولت در قبال خشونت اشخاص خصوصی پاسخگو باشد. دولت ها موظف اند از هر گونه صدمۀ اشخاص به دولت های خارجی جلوگیری کنند. به عبارتی « دولت باید از دولت های خارجی و نمایندگی های رسمی در مقابل تعدّی اشخاص خصوصی حمایت کند. اگر دولت در وضعیتی خاص از اتخاذ اقدامات حمایتی مقتضی، قصور ورزد و تعدی به آنها واقع شود ، در این حالت دولت عملی را انجام داده است که با عمل اشخاص خصوصی ارتباط دارد . این عمل دولت، نقض تعهدی بین المللی بوده و بنابراین موجد مسوولیت بین المللی است » [13] بنابراین دولت ها دو وظیفۀ اساسی دارند:

1- وظیفه پیش بینی و پیشگیری از وقوع جرم و خسارت.

2- وظیفه تعقیب و مجازات .

 نقض تعهدات مذکور موجد مسوولیت بین المللی دولت می باشد. اما در این موارد تعیین تعهد و نقض تعهد مشکل است . با این همه ، احتمال مسوولیت مستقیم دولت در مورد فوق کمتراز مسوولیت غیر مستقیم آن است ولی گاهی نیز اتفاق می افتد که اشخاص خصوصی به مثابه رکن دولت تلقی می شوند، در اینصورت مسوولیت مستقیم دولت بیشتر از مسوولیت غیر مستقیم آن است. حقیقت اینکه آیا دولت مسوولیت مستقیم دارد یا غیر مستقیم ، معمولاً این امر ، در تعیین نوع اقدام متقابل قانونی و مناسب نقش دارد .

مبحث دوم : تحول برخی مفاهیم حقوقی بعد از حملات 11 سپتامبر 2001

 حمله تروریستی 11 سپتامبر ، نه تنها اثرات دهشتناکی در سطح سیاسی و روانشناختی و انسانی بر جای نهاده، بلکه برای حقوق بین الملل نیز پیامدهای تکان دهنده ای داشته است. این حادثه برخی مقوله های حقوقی با اهمیت را تغییر داده است و به همین واسطه از یک سو باز اندیشی در این مقولات و از سوی دیگر تاکید بر اصول کلی را ایجاب می کند. تغییر در نوع مسوولیت دولت و تحول در مفهوم دفاع مشروع از آن جمله اند .

گفتار نخست : تغییر نوع مسوولیت بین المللی دولت

پاسخ حقوقی و قانونی به حملات تروریستی 11 سپتامبر 2001 در ایالات متحده آمریکا و مباحث بسیار گستردۀ اخیر در این خصوص ، حوزۀ مسوولیت دولت در قبال اعمال تروریستی  را گسترش داده است . تقریباً اکثر دولت ها ، آمادگی خود را در خصوص مسوول شناختن دیگر دول در قبال تروریسم بین المللی ، نشان داده اند [14] رئیس جمهور آمریکا ، جرج بوش ، چنین اظهار داشت که ایالات متحدۀ آمریکا بین تروریست هایی که چنین اعمال خشونت آمیز را انجام داده اند و دولت هایی که به آنها پناه داده اند ، هیچ فرقی قایل نیست [15] این تغییر مواضع ، به این امر اشاره دارد که برخی از دولت ها بعد از 11 سپتامبر ، دول دیگر را در قبال اعمال اشخاص خصوصی مستقیماً ، مسوول می شناسند. این در حالی است که قبل از 11 سپتامبر، مسوولیت دولت ها در این خصوص ، مسوولیت غیر مستقیم تلقی می شد. همین تحول در نوع مسوولیت، در نوع اقدام متقابل نیز موثر خواهد بود، ایالات متحده آمریکا ، رژیم طالبان افغانستان را مستقیماً بخاطر حملات تروریستی 11 سپتامبر 2001 مسوول شناخت زیرا ، اجازۀ اجرای اقدامات تروریستی به القاعده را، در سرزمینش داده بود.البته این مسوولیت بصورت هدایت و کنترل موجودیت گفته شده نیست.

آیا بسط وگسترش این امر که دولت ها در چنین مواردی مستقیما مسئول شناخته شوند ، اثرات مثبتی به همراه خواهد داشت؟ احتمالاً نتایج مختلط خواهد بود[16]اگر چه دولت ها تغییرات و تأثیرات 11 سپتامبر2001 را در امور بین الملل به رسمیت شناخته اند، ولی این امر پیشرفت کمی در تدوین و شکل گیری دوبارۀ قواعد اولیه ، داشته است؛ قواعدی که محتوای تعهدات دولت ها در چارچوب تروریسم را معین می کند. تأثیرات 11 سپتامبر نسبت به قواعد ثانویّه نیز که مسوولیت دولت ها برای نقض چنین تعهداتی را مشخص می کند ، بسیار ناچیز است. به عبارتی، دولت ها  اهمیتی به قواعد ثانویّه در این خصوص  نداده اند. [17]

دولت ها بایستی ، حمایت از ترور را که نقض آشکار قواعد حقوقی اولیّه محسوب می شود به شکل قـانون در بـیاورند. که این امـر ، منـجر به شنـاسایی مـسوولیت در چـارچوب قواعد سنتی مسوولیت دولت می شود . ولی دولت ها به یک تعریف قابل قبول و جامع از تروریسم که قابلیت اجرا در نظام جهانی را نیز داشته باشد ، دست نیافته اند.  تلاشهای ناچیزی هم که در چهار دهۀ گذشته در خصوص تعریف تروریسم صورت گرفته است ، هنوز کنوانسیون و قطعنامۀ الزام آور حقوقی مربوط به تروریسم که عمدتاً چنین اعمالی را توصیف نماید ( البته به غیر از 13 کنوانسیون راجع به تروریسم ) وجود ندارد . شاید عمده دلیل چنین وضعیتی را باید در تفاوتی که بین تروریست ها و نهضت های آزادیبخش وجود دارد،جستجوکرد.[18]به عبارتی برخی از کشورهای غربی، نهضتهای آزادیبخش را تروریست قلمداد می کنند و بـرعکس،کشورهای درحـال توسعه و جنوب،مبارزات آنها را درچارچوب اصل حق تـعیین سـرنوشت می دانند. همین مواضع باعث شده است که تعریفی جامع از ترور و تروریسم بوجود نیاید. حتی رخدادهای 11 سپتامبر 2001 که همبستگی بی سابقه ای در بین دول جهان بوجود آورده بود، نتوانست به تدوین تعریف کلی از تروریسم منجر شود. تنها راه و حل قابل اعمال در حل مسایل مسوولیت دولت در قبال اعمال خشونت آمیز اشخاص خصوصی در چهار چوب تروریسم ، اصلاحات قواعد ثانویه در این خصوص بود که چنین امری محقق نشد. البته ذکر این نکته ضروری است که مسوولیت بین المللی دولت ها در قبال اعمال خشونت آمیز اشخاص خصوصی علیه دولت های خارجی در چارچوب تروریسم ، به دلایل متعدد محرز است و در واقع برای طرح دعوای حقوقی نیازی به توسل به وصف جداگانۀ « تروریسم » نیست و به طریق اولی ، با طبقه بندی اقدامات سیاسی که به عنوان « تروریسم » مردود می شماریم چیزی ... مگر در سطح خام سیاسی به دست نمی آید. اگر اقداماتی چون ، حمایت از گروه های تروریستی مخصوصاً حمایت مالی ، شناسایی این گروهها و ... در هر حال غیر قانونی هستند، نیازی نیست آنها را «تروریسم » بنامیم تا جرم بودنشان محرز شود.

گفتار دوم : تحول مفهوم دفاع مشروع[19]

آیا در حملات تروریستی که حالت جنگی و فرامرزی دارند ، دفاع مشروع دولت قربانی قانونی است؟ مـیزان و حـدود دفاع مشروع در برابر حملات تروریستی چیست ؟ و آیا دفاع مشروع مورد نظر در حقوق بین الملل در اینجا نیز کاربرد دارد ؟ چگونه ؟

اصل منع توسل به زور در حقوق بین الملل دارای استثنائاتی است :

1- دفاع مشروع*

2- اعمال زور در چارچوب فصل هفتم منشور ملل متحد توسط شورای امنیت

3- اقدامات نهضتهای رهایی بخش در توسل به زور بر اساس اصل آزادی ملتها در تعیین سرنوشت [20]

« در حقوق داخلی ، دفاع مشروع ، استثنایی بر قاعده است . در حالی که در حقوق بین الملل به دلیل فقدان یک قدرت فراملی و یک نیروی اجرائی مافوق دولتی، دفاع مشروع یک قاعده است ، اما قاعده ای که خود استثنائی بر قاعده منع توسل به زور و تحریم جنگ است ... » [21]

توسل به دفاع مشروع دارای شرایطی است[22] که از آن جمله می توان به حمله مسلحانه ، ضرورت ، تناسب ، فوریت و رعایت اصول بنیادین حقوق بشر دوستانه ا شاره کرد ؛ البته شرایط مذکور برای دفاع مشروع فردی است که دو شرط دیگر برای دفاع مشروع جمعی نیز لازم است ؛

الف – اعلام دولت قربانی در مورد شکل گرفتن تجاوز علیه خود.

ب- درخواست کمک رسمی دولت مورد تهاجم از دیگر کشورها .

آنچه که در ماده 51 منشور ذکر شده است ،بدین معناست که بدون وقوع حمله مسلحانه نمی توان به دفاع مشروع استناد کرد . یک حمله مسلحانه در واقع نوعی تجاوز است. مطابق قطعنامه « تعریف تجاوز» مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد در 1974 [23]، تهدید به زور را نمی تواند از مصادیق تجاوز دانست. طبق منشور یک دولت در صورتی می تواند در مقام دفاع مشروع به زور متوسل شود که صرفا در مقابل یک تجاوز که امری مسلحانه است، قرار گرفته باشد. نکته ای که ذکر آن لازم می نماید اینکه، تفسیر موسع از ماده 51 منشور یا به عبارتی اقدامات پیش دستانه و پیش گیرانه در مقابل تهدیداتی اعمال می شود که «طبق نظر بسیاری از حقوقدانان و موسسات حقوقی از جمله مرکز خدمات پژوهشی کنگره آمریکا، شورای مشورتی روابط خارجی هلند و نظایر آن مورد تأیید حقوق بین الملل عرفی نیست و واقعیت این است که جامعه بین الملل تاکنون مایل به پذیرش تفسیر موسع از حق دفاع مشروع مقرر در ماده 51 نبوده است ولی اقدام پیش دستانه جمعی طبق فصل 7 منشور نکته ای است که در طرح جدید اصلاحات سازمان ملل مورد تأکید است»[24] ولی طبق بند G ماده 3 قطعنامه تعریف تجاوز، اعزام دسته ها و گروه های مسلح و نیروهای منظم یا مزدوران توسط یک دولت یا از طرف یک دولت به منظور اعمال مسلحانه علیه دولتی دیگر که به قدری جدی و شدید هستند که می توان آنرا در حد حمله مسلحانه دانست[25] البته کاربرد اصطلاح جنگ از سوی رئیس جمهور آمریکا نیز تأکید بر این نکته بوده است [26]. لذا اگر حملات شدید تروریستی قابل انتساب به دولت باشند، آن حمله، حمله مسلحانه تلقی شده و دولت صدمه دیده حق اعمال زور مطابق ماده 51 منشور را خواهد داشت.

خلاصه اینکه کلیه دولت ها، تعهد به خود داری از تهدید یا بکار گیری زور ( نیروی مسلح ) علیه دولت های دیگر دارند. [27] اگر دولتی به دولت دیگر حمله کند ، دولت حمله شونده حق ذاتی و طبیعی در دفاع مشروع دارد . ضرورتاً تروریسم با کاربرد خشونت همراه است و به لحاظ تأثیر ، قابل قیاس با حملات نیروهای مسلح دولتی است. اگر اعمال خشونت آمیز گروههای مسلح خصوصی اقتضا بر این داشته باشند که قابل انتساب به دولت اند، در آن صورت این نتیجه را خواهد داشت که دولت میزبان از وظیفه اش در عدم بکارگیری زور و نیروی مسلح علیه دیگر دولت ها ، خودداری کرده است. در یک چنین وضعیتی ، دولت زیان دیده در بکارگیری نیروی مسلح به مثابه دفاع مشروع علیه گروههای مسلح خصوصی ( تروریستی ) و دولت میزبان، از مجوز قانونی برخوردار خواهد بود. این درست است که دفاع مشروع ، عموماً در روابط بین دولت ها صورت می گیرد. امّا هیچ دلیلی هم وجود ندارد که حق دولت ها در دفاع مشروع تنها منحصر به حملات دولت ها شده باشد.[28]

مبحث سوم : مسوولیت دولت در قبال اعمال تروریست ها

گفتار نخست: سطوح ارتباط دولت با اشخاص مسلح خصوصی

تصمیم به بکارگیری نیروی مسلح، علیه دولت های دیگر تحت عنوان دفاع مشروع ، نباید با خونسردی جامعه جهانی مواجه شود. زیرا چنین گامی ، بالقوه نتایج منفی بسیاری خواهد داشت. بدین منظور ، زمانیکه دولت صدمه دیده بخواهد ، ابزار و شیوه های تلافی جویانه را انتخاب کند، مجبور است عملا  سطوح ارتباط دولت میزبان را با گروههای مسلح خصوصی بیان کند.

چهار سطح کلی و عمومی ارتباط دولت با گروههای مسلح خصوصی را می توان این طور بیان کرد .[29]

بند1- هدایت : دولت فعالانه عـملیات و فـعالیتهای گـروههای مـسلح خـصوصی را کـنترل و هدایت می نماید. برای مثال ، مدارک معتبری وجود دارد که لیبی تروریست هایی که در بمب گذاری و انفجار هواپیمای مسافربری در بالای لاکربی در اسکاتلند مشـارکت داشـتند ،هدایـت و کنترل می کرد. [30]

بند 2 - حمایـت ( مـالی و غیر مـالی ) : در این سطـح ارتبــاط ، دولت  تروریست ها را هدایت و کنترل نمی کند، ولی آنها را در فعالیت های تروریستی ، تشویق و حمایت موثری در آموزش آنها ، تهیۀ «پول» ،« اسباب و اثاثیه » و « حمل و نقل » انجام می دهد . تروریست های معاصر برای اجرای طرح های خود نیازمند تأمین منابع مالی برای آموزش نیروی انسانی ، طراحی ، تدارکات ، تهیه ابزارهای پیشرفته و مواد مورد نیاز برای بمب گذاری ، تخریب، ارعاب و .. هستند. بر همین اساس عزم دنیا بر آن بوده که اموال ، دارایی ها و گروه های منسجم تروریسم نابود و از هم بپاشد. این در حالی است که بسیاری از دولت ها بدون اینکه ردی از خود بجا گذارند ، گروه هایی را اجیر کرده ، آموزش داده و تأمین مالی می کنند و در زمانهایی که لازم باشد ، از این گروه ها برای اهداف متعدد خود استفاده به عمل می آورند .

بدون شک هرگونه حمایت از تروریسم نقض تعهدات بین المللی محسوب می شود[31] و تخلف از تعهدات حقوقی بین المللی موجبات تحقق مسوولیت بین المللی دولت را فراهم خواهد آورد. لذا هدف بسیاری از معاهدات و کنوانسیونهای بین المللی جلوگیری از دولت هایی است که در پشت صحنه و یا آشکارا از تروریسم حمایت می کنند [32]

حمایت آشکار و علنی دولت ها از تروریسم نیازی به اثبات ندارد. ولی مشکل زمانی است که حمایت غیر مالی و مخصوصاً حمایت مالی از تروریست ها به شیوه های متعدد و غیر علنی صورت می گیرد از جمله ؛ بصورت هدایا و منابع پولی خیریه ، ساخت و سازهای شرکت های ساختمانی ، انتقال بین بانکی پول ، انتقال طلا، پولهای زیر زمینی مانند حواله ، کارت های اعتباری و غیره که نقاط انتقال و تأمین بودجه مالی گرو ههای تروریستی هستند [33] و اثبات آن برای دولت صدمه دیده مشکل و نیازمند همکاری بین دولت هاست .

بند 3- مدارا *: دولت فعالانه ، گروه های تروریستی را هدایت نکرده و از آنها حمایتی هم به عمل نمی آورد ولی هیچ تلاشی در دستگیری و بازداشت آنها انجام نمی دهد. برای مثال ، رژیم طالبان پیوسته به تروریست های بین المللی اجازه می داد تا از خاک افغانستان برای آموزش و عملیات استفاده کنند. این رژیم هر گونه همکاری در خصوص دستگیری اسامه بن لادن را رد می کرد ؛

بند4- سکوت** دولت به دلیل عوامل سیاسی یا ضعف ذاتی ، قادر به مواجهه موثر با تروریست ها نیست. ممکن است در این وضعیت ، « ارکان دولت ، ایستاری جانبدارانه نسبت به اعمال خشونت آمیز اشخاص مسلح خصوصی اتخاذ کنند. همین سکوت ، نوعی جانبداری یا همدستی با اشخاص محسوب می شود که نقض تعّهد بین المللی به شمار می آید . [34]

دولت ها ، بطور یکسان نمی توانند برای کلیه وضعیتهای گفته شده ( سطوح ارتباط ) مسوولیت داشته باشد. و نیز این نکته ضروری است که در صورت تحقق رابطه های فوق بین یک دولت و اشخاص خصوصی ، بلافاصله نمی توان مداخلۀ نظامی را توجیه کرد ؛ زیرا هر اقدام متقابلی باید متناسب با تهدید یا نتایج حملات تروریستی باشد ، تناسب یک اصل بنیادین حقوقی در مورد استفاده از زور و حقوق مخاصمات مسلحانه است و همچنان حقوق بین الملل عرفی از فرمول مشهور و بستر ( در این زمینه ) پیروی می کند.[35] در حالیکه هدایت و کنترل فعالیتهای تروریستی توسط دولتی ، حقیقتاً ممکن است به مثابه دفاع مشروع توجیه شود و یا حتی ممکن است پاسخ نظامی در پی داشته باشد ، ولی صرف سکوت دولت در مواجهه با گروههای مسلح خصوصی (تروریستها ) که در قلمرو سرزمینی اش ساکن اند ، نمی تواند اقدام نظامی را توجیه کند .

گفتار دوم: انتساب عمل تروریست ها به دولت و زمینه های مسوولیت بین المللی آن

حقوق بین الملل وضعیتهایی را پیش بینی کرده که یک دولت در قبال اعمال خشونت آمیز اشخاص خصوصی و یا به دلیل نتایج حاصل از این اعمال ، مسوول شناخته شود . پیشاپیش گفته شده است که معمولاً ، انتساب قانونی اعمال تروریست ها به یک دولت ، بخاطر اهداف سیاسی آسان نیست . ولی ، تا حدودی ، انتساب اعمال اشخاص خصوصی به دولت هایی که به آنها پناه داده و یا از آنها حمایت می کنند، بدلیل جبران خسارت و نیز دفاع مشروع ضروری است . طرح مواد کمیسیون حقوق بین الملل راجع به مسوولیت بین المللی دولت ها ،عموماً نه تنها تناقضی با وضعیتهای گفته شده ندارد بلکه مؤید رویّه دولت ها در این خصوص نیز می باشد. هر چند تفسیر بدعت گونه از طرح مواد ضروری به نظر می رسد[36]. تحولات بسیاری در برخی از مقوله های حقوق بین الملل بعد از 11 سپتامبر بوجود آمده است که در طرح کمیسیون حقوق بین الملل بصورت مواد جداگانه وجود ندارد. مثلاً قبل از 11 سپتامبر در طرح مواد، شناسایی و هدایت و کنترل اعمال اشخاص خصوصی زمینه انتساب عمل آنان به دولت محسوب می شد ولی حمایت و پناه دادن به تروریست ها بعد از 11 سپتامبر مطرح شده اند .[37] به هر ترتیب زمینه های مسوولیت بین المللی دولت ها ( انتساب عمل اشخاص خصوصی به دولت ) را قبل و بعد از 11 سپتامبر مورد مطالعه قرار داده و از بعد تاریخی و حقوقی به انتساب عمل اشخاص به دولت ، نظری می افکنیم.

بند 1 -  انتساب عمل تروریست ها به دولت قبل از 11 سپتامبر

  1- تروریست ها به مثابه رکن عملی دولت

یکی از موارد زمینه های مسوولیت دولت است که دولت ، اشخاص خصوصی را به مثابه رکن عملی به خدمت می گیرد و اشخاص خصوصی ، موقتا و عملا رکن دولت محسوب می شوند .

1-1-  اعطای اقتدارات حکومتی به تروریست ها

عموماً دولت ها اشخاص خصوصی را برای کارکردهای عمومی به کار می گمارند. در صورتی که دولت ، اشخاص خصوصی را برای اجرای برخی امور ، با اعطای اقتدارات حکومتی ، استخدام کرده باشد ، دولت در قبال اعمال اشخاص مذکور ، مسوول شناخته می شود. در اینجا انتساب عمل کسانی به دولت مطرح است که دارای عنوان نهاد دولتی نیستند، با وجود این از قدرت اعمال اقتدار حکومتی برخوردارند. به عبارت بهتر ، دولت صلاحیت اعمال عناصری از اقتدار حکومتی را به آنان تفویض نموده است. [38] وقتی روابط بین اشخاص خصوصی و یک دولت رسمی باشد، به عنوان مثال بین آنان قرار داد ، و یا رابطه حقوقی برقرار باشد ،در آن صورت هیچ اختلافی بین دولت ها در خصوص مسوولیت حتمی دولت وجود ندارد. البته به شرطی که شخص خصوصی دارای اقتدار حکومتی در آن دولت باشد . [39] بنابراین اگر دولتی ، گروههای مسلح خصوصی را برای انجام اعمال خشونت آمیز علیه دولت های خارجی ، اجیر کند ، دولت استخدام کننده ، مسوول عمل گروه خواهد بود. در اینجا سوالی مطرح می شود که اگر اشخاص خصوصی ، ارگان دولت نباشند و یا استخدام دولت نیز نباشند ، در آن صورت آیا عمل آنان ، عمل دولت تلقی می شود ؟ به عبارتی مسوولیت دولت زمانی پیچیده تر می شود که اشخاص خصوصی بطور غیر رسمی کارگزار دولت باشند در چنین وضعیتی ، ماده 5 طرح مواد ، وضعیت واقعی معمول آن ها ، یعنی داشتن اختیار ، ولو در حدی محدود یا در زمینه ای مشخص ، برای اعمال عناصر معینی از اقتدار حکومتی را ملاک قرار داده است .[40] در حقیقت نبایستی وضعیت دولت تفاوتی با وضعیت های پیشین داشته باشد و نیز غیر عاقلانه خواهد بود که مسوولیت دولت ، در شرایطی که دولت ، آشکارا  اشخاص خصوصی را  به  مثابه کارگزاران  موقتی  به کار  می گیرد، رد شود . [41]پاسخ های دریافتی کمیته تدارکاتی کنفرانس تدوین حقوق بین الملل 1930 حاکی از پشتیبانی شدید برخی دولت ها از انتساب اقدام اشخاص خصوصی که عهده دار انجام وظایف عمومی هستند به دولت بود. مثلاً دولت آلمان معتقد بود که : « وقتی با تفویض اختیارات ، دستگاه هایی در مقام یک مؤسسۀ عمومی عمل می کنند ، مانند پلیس یک ناحیه ... اصل حاکم بر مسوولیّت دولت بابت نهادهای آن ، با همان قدرت در چنین مواردی نیز اعمال خواهد شد. از نقطه نظر حقوق بین الملل ، این موضوع اهمیتی ندارد که دولت در منطقۀ معینی با نیروی پلیسی خود وظایف پلیسی را انجام دهد یا این که وظیفه مزبور را ، در حدّی کمتر یا بیشتر ، به دستگاهای مستقلی واگذار نماید . » [42]

مسوولیت بین المللی دولت از کاربرد نیروهای مسلح کارگزاران خود در تعریف تجاوز مشخص شده است. طبق بندG ماده 3 این تعریف : « اعزام دسته ها ، گروهها ، نیروهای نامنظم یا مزدوران مسلح توسط یا از جانب یک کشور جهت انجام عملیات مسلحانه علیه کشور دیگر ، مشروط به اینکه آن عملیات چنان شدید باشد که در زمرۀ عملیات فهرست شده مذکور در همین ماده قرار بگیرند با درگیر شدن قابل ملاحظه کشور مزبور در آن عملیات از مصادیق تجاوز محسوب می شود. [43] دیوان بین المللی دادگستری ، این شروط را به مثابه موجد سابقۀ عرفی پذیرفته است. بنابراین حملۀ خشونت بار غیر دولتی با تحقق شرایط ماده 5 و شرایط دیگر می تواند منجر به استفاده از دفاع مشروع باشد. البته مشروط بر اینکه حملات مذکور ، از همان شدت حملات دولتی ، برخوردار باشند . حمله تروریستی می تواند به حملۀ مسلحانه دولت یا وضعیتی مشابه با حملات مسلح دولت ، نسبت داده شود که زمینه را برای مسوولیت بین المللی دولت فراهم می سازد .

1-2-  هدایت و کنترل تروریست ها

طرح مواد کمیسیون ، عمل اشخاص خصوصی را مشروط به اینکه دستور العمل دولت را انجام دهند و یا تحت هدایت و کنترل دولت باشند ، عمل دولت تلقی کرده است. [44]پیچیدگی اصلی در اینجا ، ارتباطی است که می تواند بین اعمال اشخاص خصوصی با اعمال کارگزاران موقتی و عملی  دولت باشد. برای طرح چنین رابطه ای لازم است که پرونده عملیات نظامی و شبه نظامیان کنتراها در نیکاراگوا مورد بررسی قرار گیرد. [45]دیوان بین المللی دادگستری تصریح کرده است که ایالات متحده آمریکا در قبال اعمال شبه نظامیان موسوم به کنتراها در نیکاراگوا ، مسوول است .[46] طبق مدارک ، این واضح بود که کنتراها برای ایالات متحدۀ آمریکا یک ارتش نماینده بود و بدون حمایت سیاسی ، نظامی و مالی آمریکا، نمی توانست وجود داشته باشد. [47]در این پرونده دیوان از یک سو به این نتیجه رسید که ایالات متحده بابت « برنامه ریزی ،راهنمایی و حمایت » ارائه شده از طرف آن دولت به عوامل نیکاراگوایی مسوولیت داشته است.[48] اما ادعای گسترده تر نیکاراگوا را مبنی بر این که چون مخالفان زیر فرمان و تحت کنترل ایالات متحده هستند، بنابراین کلیّه اقدامات آنان منتسب به ایالات متحده است، مردود شناخت . در این پرونده دیوان بین المللی دادگستری ، عنوان کنترل موثر را که وجه تمایز بین اعمال دولتی با اعمال اشخاص خصوصی است ، بکار برد[49]. دیوان بین المللی دادگستری چنین استدلال کرد که : مشارکت ایالات متحده آمریکا در کمک مالی ، سازماندهی ، آموزش ، کمک و تجهیز کنتراها ، انتخاب اهداف ، برنامه ریزی عملیات ، برای اثبات دلایل کافی در « وابستگی جزئی » ضد انقلابیون به ایالات متحده آمریکا بوده است. ولی دلیل آشکاری در دست نیست که ایالات متحده ، در واقع ، آن چنان کنترلی بر ضد انقلابیون داشته است که اعمال آنان باید از طرف آن دولت محسوب شود. و سرانجام ، دیوان چنین نتیجه گیری می کند : برای اینکه ایالات متحده قانوناً مسؤل باشد ، باید ثابت شود که آن دولت کنترل واقعی عملیاتی را که طّی آن نقض ادّعائی حقوق صورت گرفته، در دست داشته است . [50] اگر ثابت شود که کارگزاران دولت،طراحی، هدایت و کنترل و حمایت و اجرای اعمال خشونت آمیز شرکت داشته اند، در آن صورت انتساب چنین اعمالی به دولت تحقق می یابد . [51]به عبارت دیگر ، گروه های تروریستی که ارگان دولت نیستند ولی از طـرف آن دولت حـمایت و هـدایت و کـنترل می شوند ، کارگزاران موقتی و عملی دولت محسوب می شوند، دیوان بین المللی دادگستری با انواع مختلفی از حمایت های ایالات متحده به کنتراها از جمله تهیّه سلاح ولجستک مواجه شد که مسوولیت دولت ها را در پی داشت . [52]

اثبات کنترل موثر با چندین محدودیت برخوردار است نخست ، برای دولت صدمه دیده ، تعهد نسبتاً غیر واقع گرایانه تحمیل می کند و آن اینکه ، باید از دستورات ویژه یا هدایت دولت میزبان در رابطه با حملات تروریستی مدارک تهیه نماید. پیچیدگی مطلب در این است که بسیاری از دولت ها ، گروههای تروریستی را هدایت و کنترل کرده ولی هیچگونه مدرکی دال بر ارتباط با آن گروهها ، از خود به جای نمی گذارند . ثانیاً به نظر اغلب مفسران - ، اثبات کنترل موثر ، در خصوص تهدیداتی که گروههای مسلح خصوصی بالقوه یا بالفعل می توانند علیه دولت ها ایجاد کنند و نیز دولت های که به چنین گروه هایی پناه می دهند ... نارسا است . [53] ثالثاً، دلایلی هست مبنی بر اینکه ، موقعیت آنانی که رهیافت سخت گیرانه در این خصوص ( کنترل موثر ) داشتند بعد از رویدادهای 11 سپتامبر 2001 تضعیف شده است. به عبارتی، جامعه بین المللی یک رهیافت غیر سخت گیرانه در خصوص کنترل موثر را مورد قبول قرار داده است . [54] شعبۀ تجدید نظر دیوان بین المللی کیفری برای یوگسلاوی سابق ، یک رهیافت دیگری برای کنترل موضوع بحث ، در پروندۀ تادیچ [55] * پیشنهاد کرده است .

شعبۀ تجدید نظر دیوان بین المللی کیفری ، معتقد بود « که شرط حقوق بین الملل برای انتساب اعمال افراد خصوصی به دولت این است که دولت ، کنترل افراد را اعمال کرده باشد . حدود کنترل به هر حال ممکن است بنا به اوضاع و احوال واقعی هر قضیه متفاوت باشد . شعبۀ تجدید نظر نمی تواند بپذیرد که چرا در هر مورد و در تمامی شرایط حقوق بین الملل باید حدّ بالایی را به عنوان معیار کنترل ضروری بداند. » [56]

شعبۀ تجدید نظر چنین تشخیص داد که برای شناسایی این مخاصمۀ مسلحانه به عنوان یک مخاصمه بین المللی طبق حقوق بین الملل ، حدّ لازم کنترل مقامات یوگسلاوی به این نیرو های مسلّح « کنترل کلّی فراتر از صرفاً تأمین مالی و تجهیز این نیرو ها و نیز مشارکت آنان در طرّاحی و نظارت بر عملیات نظامی » بوده است. [57]

همین که یک دولت روی هم رفته بر اشخاص خصوصی ، کنترل داشته باشد، کافی به نظر می رسد.[58] به عبارتی حّد لازمی از کنترل *بر کنترل موثر ** در این پرونده ، ترجیح داده شد . در نهایت حقوق مسوولیت دولت باید بر پایه مفهوم واقع گرایانه مسوولیت بنا شود [59] اگر دولت ، حد لازمی از کنترل را بر یک گروه مسلح خصوصی(تروریستی) داشته باشد ، از جمله اینکه ؛ اگر دولت ، سرمایه گذاری ، تسلیح و یا آموزش این گروه ها را به عهده بگیرد و بطور کلی در برنامه ریزی فعالیتهای گروه شرکت نماید ، در آن صورت ، خیلی هم ضرورت ندارد که از دولت صدمه دیده خواسته شود این نکته را ثابت کند که دولت میزبان ، بطور واقعی و موثر در هدایت عملیات نظامی مشارکت داشته است . با وجود این ، « اثبات حد لازمی از کنترل نه یک چاره سازی سحر امیز است و نه یک تحول اساسی در انتساب عمل به دولت » . [60] تفاوتهای اساسی بین پروندۀ « نیکاراگوا » و « تادیچ » و آن هم صرفاً در درجه ای از کنترل و نه در نوع کنترل وجود دارد . شعبۀ تجدید نظر دیوان بین المللی کیفری برای یوگسلاوی سابق چنین اظهار کرده است که بایستی دولت، صرفاً در کمک مالی و تجهیز چنین نیروهایی و همچنین مشارکت دربرنامه ریزی و مباشرت در اقدامات نظامی ، کنترل داشته باشد تا انتساب عمل به دولت تحقق یابد » [61]

حال اصول گفته شدۀ فوق را در روابط بین القاعده و طالبان ، قبل و بعد از 11 سپتامبر 2001 در افغانستان بکار می گیریم .این واقعاً مشکل است که بپذیریم ، رژیم طالبان ، هدایت و کنترل اعمال القاعده مخصوصاً حمله به مرکز تجارت جهانی را به عهده داشته است و نه ایالات متحده آمریکا ، وجود چنین رابطه ای را ( قبل از شروع عملیات اکتبر 2001 در افغانستان ) ثابت می کند . ولی مسلم است که القاعده ، قبل از وقایع 11 سپتامبر ، به مدت طولانی از خاک افغانستان بهره برداری کرده بود و در این مدت ، رابطه تجاری و مالی دو جانبه و محرمانه با رژیم طالبان برقرار کرده بود . [62] به هر صورت اگر چه رژیم طالبان ، کنترل موثر بر القاعده نداشت ولی روی هم رفته ، حداقل ، کنترل لازم بر آن داشت .

مضافاً اینکه ، دلیل دیگری نیز در ارتباط اشخاص خصوصی با یک دولت وجود دارد ( هر چند اثبات این نکته مشکل است ) . گروه تروریستی و یا فرد تروریست می تواند به مثابه ارگان موقتی دولت تلقی شود ولی نه بصورت کارگزار مطرح شده در فوق . کمیسیون حقوق بین الملل در طرح مواد خود ، عمل هر رکنی از دولت را عمل دولت تلقی می کند [63]این مربوط به ارگان رسمی دولت می شود. همین امر ، نیاز به توضیح بیشتر دارد . « یک ارگان شامل هر شخصی یا واحدی از حکومت است که مطابق با حقوق داخلی دولت، دارای عنوان ارگان یا نهاد باشد » .[64] شرط کلی برای چنین وضعیتی رجوع به حقوق داخلی دولت است . ولی در اینجا سوالی مطرح می شود .آیا صرف رجوع به حقوق داخلی گمراه کننده نخواهد بود ؟در پاسخ به سوال مذکور ، در بسیاری از دولت ها ، واحدهای مختلف حکومتی وجود دارند که نامی از آنها در حقوق داخلی دیده نمی شود، بلکه این واحدها ، بواسطۀ عملکرد شان ، رکن دولت محسوب می شوند . به عبارتی « پوشش شخصیت حقوقی مستقل » صرفاً تمهید یا وسیله ای برای تقلّب یا گریز از مسوولیت محسوب می شود [65] و منحصراً رجوع به حقوق داخلی ، گمراه کننده خواهد بود . [66] کمیسیون حقوق بین الملل ، هیچ مثال خاصی بر ارگانهای موقتی دولت ارائه نداده است ولی این هم عاقلانه نخواهد بود که بپذیریم ، اشخاص خصوصی ، اعمالی مشابه اعمال نهادهای دولتی انجام دهند، ولی آنها را رکن دولت و یا نهاد دولت تلقی نکنیم . بارویکردی به عملکرد القاعده و طالبان در خواهیم یافت که القاعده ، ارگان موقتی افغانستان بود. چرا که « نیروهای تحت کنترل اسامه بن لادن ، در کنار سربازان افغانی در دهۀ 1980 بر ضد اتحـاد جماهیر شوروی جنگیدند و در جنگ داخلی افغانستان نیز ، در کنار نیروهای طالبان می جنگیدند » .[67] هر چند بخش عمدۀ شبکۀ بن لادن هنوز نامکشوف مانده ولی برخی از فعالیتهای گذشته وی به خوبی مسجّل شده است. از جمله در افغانستان که با پشتیبانی ایالات متحدۀ آمریکا در دهۀ 1980 بر ضد اتحاد جماهیر شوروی جنگید و اردوگاه های آموزشی دایر کرد و طالبان را به لحاظ مالی ، تامین نمود . [68] اگر جنگیدن در جنگ عمل دولت نیست ، پس آن چیست ؟

3.1 -  اقدام تروریست ها در غیاب دولت

کمیسیون حقوق بین الملل در طرح خود راجع به مسوولیت بین المللی دولت ها ، پیش بینی می کند که « اگر شخص یا گروهی از اشخاص در واقع در غیاب یا به سبب ناتوانی مقامات رسمی در مقام اعمال عناصری از اقتدار حکومتی بر آمده و در شرایطی که انتظار اعمال آن دسته از عناصر اقتدار حکومتی از سوی آنان می رفته ، اقدام کرده باشند ، اقدام شخص یا گروه اشخاص مزبور طبق حقوق بین الملل ، عمل دولت محسوب می شود». [69] طبیعت استثنایی شرایط پیش بینی شده در مادۀ 9 با عبارت « در شرایطی که انتظار آن می رفته » . بیان گردیده است . چنین مواردی بسیار به ندرت و در مواقعی مانند بروز انقلاب ، مخاصمۀ مسلّحانه یا اشغال خارجی که تشکیلات عادی منحل ، متلاشی ، سرکوب یا موقتاً از کار افتاده است، روی می دهد .[70] از جمله مهمترین مثالهای محتمل در چارچوب تروریسم ، دولت های شکست خورده خواهند بود . [71]در چنین سناریویی ، سیستم دولت بخاطر انقلاب یا رویدادهای مشابه آن مضمحل شده و حکومت قادر به اجرای کارکردهای خود در بخشهای مشخصی از سرزمین نیست. که پس از آن سازمان تروریستی، مدیریت آن منطقه را به عهده گرفته و شروع به سازماندهی حملات خشونت آمیز بین مرزی می نماید. حتی شاید با این ایده که عملیات دفاعی انجام می دهد . به عبارت بهتر در چنین مواردی اگر چه حکومت مر کزی موقتاً فاقد صلاحیت شده است ولی همچنان ، تروریست ها به مثابه رکن عملی دولت محسوب شده و دولت مسوول اعمال آنان خواهد بود ، چرا که حکومت ارگانی است حاکم بر سرزمینی که باید این اطمینان را داشته باشد که هیچ رقیب غیر قانونی در حقوق انحصاری اش در اعمال قدرت عمومی ، وجود نداشته باشد . رژیم طالبان به القاعده این اجازه را داد تا در یک وضعیت مستقلانه برخوردار باشد حتی آن چنان مستقلانه که تنها حکومت ها از آن بر خوردارند امّا حقایق حاکی از آن است که مدارک حقوقی کمی در خصوص مسوولیت طالبان در چارچوب گفته شده ، وجود دارد.

2- شناسایی عمل تروریست ها به مثابه عمل خود 

اصل کلّی پذیرفته شده در حقوق بین الملل ، این است که اعمال اشخاص خصوصی ، قابل انتساب به دولت نیست. [72] ولی این اصل دارای استثنائاتی است که دو مورد از آن در ماده 8 کمیسیون حقوق بین الملل آمده است .[73] و یک مورد از استثنائات نیز در ماده 11 کمیسیون آمده است که « چنانچه اقدامی که طبق مواد پیش گفته قابل انتساب به یک دولت نیست، از سوی آن دولت به عنوان اقدام خود مورد شناسایی و پذیرش قرار بگیرد ، در همان حدودی که شناسایی و پذیرش صورت گرفته است ، طبق حقوق بین الملل عمل آن دولت محسوب می شود . » [74] ماده 11 ، انتساب اقدامی را به دولت مطرح می سازد که در زمان ارتکاب یا به آن منتسب نبوده یا این که نمی توانسته قابل انتساب به آن باشد ، امّا متعاقباً از جانب دولت به عنوان اقدام خود مورد شناسایی و پذیرش قرار گرفته است . [75] استثنای مطروحه در ماده 11 کمیسیون ، مربوط به تصدیق صریح و شناسایی دولت نسبت به عمل یاد شده می باشد. به هر صورت ماده 11 ممکن است مواردی را نیز شامل شود که یک دولت مسوولیت اقدامی را که مورد تأئید آن نبوده برای جلوگیری از وقوع آن هم تلاش کرده و از وقوع آن نیز عمیقاً متأسف بوده ، تقبل نماید .[76] در اختلافات بین المللی ، غالباً دولت ها مواضعی اتخاذ می کنند که به منزلۀ « تأئید » یا « تصویب » اقدام در یک معنای کلّی است بدون آن که خود را درگیر هرگونه قبول مسوولیتی بکنند ...در حقیقت اگر نیت دولت ، قبول مسوولیت اقدامی که بدون پذیرش قابل انتساب به آن نیست،باشد ، پذیرش به روشنی دلالت بر این نتیجه خواهد بود .[77] مسألۀ شناسایی اقدامی،توسط یک دولت ، مربوط به انتساب عمل است. « هر جا اقدامی مورد شناسایی و پذیرش دولت قرار گیرد،هنوز لازم است که تخلف بین المللی بودن آن نیز مورد بررسی واقع شود. به عبارت بهتر هیچ دولتی،بابت اعمال غیر قانونی هیچ شخص یا واحد دیگری قبول مسوولیّت نمی کند. چرا که دولتی هم که اقدامی را مورد شناسایی قرار می دهد به نظر خود آن دولت ،  اقدامی قانونی است . ولی ضابطۀ تعیین تخلف بین المللی ، تعهدات بین المللی دولتی است که اقدام را مورد پذیرش قرار داده است . » [78]در هر صورت عمل شناسایی و پذیرش ، خواه با بیان کلمات باشد و خواه به صورت عملی ، باید روشن و بدون ابهام باشد [79]و ممکن است همچون پروندۀ کارکنان سیاسی و کنسولی ، صریح باشد و یا آن که از نحوۀ اقدام دولت مربوطه چنین امری استنباط شود.[80]

1.2 -  شناسایی ضمنی اعمال اشخاص خصوصی

از لحاظ رویّه دولت ها ، گرفتن آدولف آیشمن و متعاقباً محاکمۀ وی در اسرائیل می تواند نمونه ای از پذیرش بعدی اقدام فرد از سوی دولت محسوب شود.[81] قطعنامۀ 138 شورای امنیت مورّخ 23 ژوئن 1960 تلویحاً حاکی از آن بود که دولت اسرائیل حداقل از طرح موفقیت آمیز گرفتن آیشمن در آرژانتین آگاهی داشته و با آن موافقت کرده است.[82] احتمال دارد که گرفتار کنندگان آیشمن در آرژانتین « در واقع طبق دستورات یا به راهنمایی یا به فرمان ، دولت اسرائیل عمل کرده باشند که در این صورت اقدام آنان به صورت درست تری مطابق ماده 8 قابل انتساب به دولت بود . امّا هر جا که اعمال ماده 8 در مورد اقدام خاصّی محل تردید قرار بگیرد ، پذیرش بعدی اقدام مورد بحث از سوی دولت ، راه گشای مشکل خواهد بود. در هر حال ، در پروندۀ آیشمن ، بلکه از نحوۀ اقدام دولت اسرائیل چنین استنباط می شد که اعمال افراد ، مورد پذیرش دولت بوده است.

2.2 – شناسایی صریح اعمال اشخاص خصوصی

مورد دیگری که شناسایی، زمینه مسوولیت دولت بود،قضیّه گروگانگیری در سفارت آمریکا می باشد .در این قضیّه دیوان بین المللی دادگستری تمایز روشنی میان وضعیت حقوقی موجود بلافاصله پس از گرفتن سفارت ایالات متحدۀ آمریکا و کارکنان آن توسط پیکار جویان ، و وضعیتی که با فرمان دولت ایران مبنی بر تأئید صریح وضع و حفظ آن به وجود آمد ، قایل شد . [83]

دیوان باید به این سوال پاسخ می داد که آیا دولت ایران در قبال تسخیر سفارتخانه آمریکا ، بازداشت و ادامۀ این وضعیت ، مسوول هست ؟ « دیوان بین المللی دادگستری علیرغم قصور ایران در اجرای تعهدات بین المللی اش ، قادر نبود این حمله را به دولت ایران نسبت دهد».[84] زیرا دانشجویان رکن دولت نبودند. با این همه ، در روزهای بعد از تسخیر تعدادی از مقامات رسمی ایران ، آنچه را که دانشجویان انجام دادند، به وضوح مورد تأئید قرار دادند. وزیر امور خارجه ایران اعلام کرد : تسخیر سفارت آمریکا توسط ملّت ایران صورت گرفته است و حضرت آیت الله خمینی نیز ، آنرا به مثابه خواسته عمومی تأئید کرد. در نهایت اینکه تأئید عمل تسخیر، تداوم اشغال سفارت و توقیف گروگان ها ، آنرا به اعمال دولت تبدیل کرد .[85] و در نهایت اینکه دولت ایران ، این وضعیت را به مثابه عمل خود پذیرفت .

در اینجا این سوال پیش می آید که آیا انتساب عمل به دولت ، مربوط به گذشته است یا عمل آتی دولت ؟

در پروندۀ تسخیر سفارت آمریکا ، قائل شدن اثر « تأئید » اقدام پیروان خط امام ، به دوران بعد از تأئید ، یا مسوول شناختن جمهوری اسلامی ایران بابت تمام جریان تصرّف سفارت و توقیف کارکنان آن از همان آغاز امر ، هیچ تفاوتی نمی کرد. در خصوص دورۀ قبل از تأئید هم جمهوری اسلامی ایران بر مبنای حقوقی دیگری ، که عبارت از قصور در اتّخاذ تدابیر کافی برای جلوگیری از تصرف سفارت و یا ختم سریع آن بود ، مسوول شناخته شد [86] در موارد دیگر ، چنین مسوولیت قبلی وجود نخواهد داشت. ولی در مواقعی که شناسایی و پذیرش دولت صریح و بی قید و شرط باشد می توان آن را دلیل کافی بر عطف به ماسبق شناختن اثر انتساب دانست و این همان کاری است که دیوان داوری در پروندۀ راجع به« چراغ های دریایی »انجام داد . [87]

در مجموع باید به این نکته تاکید کرد که انتساب عمل به دولت در قالب ماده 11 صرفا شناسایی صریح است نه ضمنی.[88]

حال بنابرآن است که اصول گفته شده را در ارتباط دو جانبه طالبان و القاعده بکار بگیریم . در حالت کلی ، واقعیت های موجود برای عدم انتساب اعمال تروریستی 11 سپتامبر 2001 به افغانستان ناکافی است. به عبارت دیگر ، این واقعیت که رژیم طالبان حملات تروریستی را محکوم نکرده است علاوه بر آن، از استرداد بن لادن و اعضای دیگر القاعده خودداری کرده و اینکه هیچ اقدامی در توقف عملیات القاعده در افغانستان انجام نداده است ، می تواند شاهدی بر پذیرش ضمنی عمل القاعده به مثابه عمل خود ، باشد امّا از طرف دیگر ، اینکه پذیرش و شناسایی باید صریح و واضح باشد، مدرک کافی برای این مورد نیست. و حتی هر گونه ضدّیت رژیم طالبان با ایالات متحدۀ آمریکا ، نمی تواند به مثابه پذیرش حملات القاعده ، تفسیر شود. « اساساً رژیم طالبان انکار کرده است که اسامه بن لادن نیازی به حمله نداشته است و بر این نکته تاکید می کند که اسامه بن لادن ، فاقد توانایی لازم برای چنین حملۀ گسترده ای بوده است » . [89]

دولتی که یک عمل و اقدام تروریستی را به مثابه عمل خود می پذیرد باید در قبال دولت صدمه دیده مسوول باشد. همچنانکه اگر حمله از طرف دولت پذیرنده صورت می گرفت، چنین تبعاتی داشت. در نهایت اینکه چنین چیزی ، « نه در رویّه دولت ها روی داده است و نه احتمالاً چنین پذیرشی ( پذیرش عمل تروریستی )،شبیه اتفاقاتی خواهد بود که در آینده ، احتمال وقوع آن است. و نه حقوق بین الملل معاهده ای، چنین امری را معین کرده است » [90] بنابراین کاربردی بودن این زمینه ( شناسایی صریح عمل تروریستی ) برای مسوولیت بین المللی دولت ها ، به لحاظ قانونی ، نسبتاً محدود است .

بند 2 -  انتساب عمل تروریست ها به دولت بعد از 11 سپتامبر

آیا انتساب اعمال اشخاص خصوصی در چهار چوب تروریسم به دولت ضروری است ؟

بسیاری از مفسران حقوق بین الملل ، چنین استدلال کرده اند که بعد از حملات 11 سپتامبر سال 2001، انتساب اعمال اشخاص خصوصی به دولت یک مفهوم منسوخ شده است .[91]چرا که حقوق بین الملل اعمال اشخاص خصوصی را بعد از 11 سپتامبر بدون هر رابطه ای که با دولت داشته باشند، به مثابه حمله مسلحانه تلقی کرده است و نیازی به این نیست تا اعمال تروریست ها به دولت انتساب یابد . اما چنین دیدگاهی متقاعد کننده نیست .[92]بهترین رهیافت این است که اشخاص خصوصی در مفهوم ماده 51 منشور ملل متحده نتوانند حمله مسلحانه را ترتیب دهند . هم رویه دولت ها و هم خطرات اصلی در چنین تفسیر گسترده ای از « حمله مسلحانه» حفظ عنصر قدیمی « دولت » در حمله مسلحانه را پیشنهاد می دهد .[93] بنابراین برای توصیف حمله مسلحانه ، ضروری است که عمل تروریست ها ، عمل دولت تلقی شود. به عبارتی دیگر ، انتساب اعمال اشخاص خصوصی در چهار چوب تروریسم به دولت امری ضروری است .

 1- پناه دادن و حمایت

حال این سوال مطرح می گردد که آیا مسوولیت دولت ها باید محدود شود به حملات تروریستی که توسط دولت ها مورد پذیرش قرار گرفته و یا توسط آنها کنترل و هدایت شده است ؟ یا بر عکس ، باید در قبال فعالیتهای تروریستی در حدی که روابط دولت با تروریست ها ، محدود به سرمایه گذاری ، آموزش و یا حمایت های مشابه دیگر باشد ،مسوولیت داشته باشند ؟ به عبارت دیگر آیا باید دولت در مدارا و سکوت در قبال تروریسم مسوول شناخته شود ؟

Gregory M. Travalio به خوبی توضیح داده و نشان داده است که این مسأله زمانی مشکل می نماید که با وجود توانایی دولت در کنترل فعالیتهای تروریستی ، با آن مدارا کرده باشد و حتی آنرا تشویق کند . [94] چنین موقعیت مبهمی با توجه به اهمیت گسترده ای که این امر ، بعد از حملات 11 سپتامبر داشته است ، بیش از پیش مورد توجه قرار گرفته است. این تغییر نگرش را باید در مطالب گفته شدۀ جرج بوش، رئیس جمهور وقت آمریکا ، جستجو کرد. وی اعلام کرد : « ایالات متحده آمریکا ، هیچ فرقی بین تروریست ها و کسانی که به آنان پناه داده اند ، قائل نیست » .[95] جنگ ایالات متحده آمریکا و متحدانش علیه افغانستان در واکنش به حملات 11 سپتامبر 2001 در واقع ریشه در تصمیم طالبان مبنی بر اجازۀ استفاده از خاک افغانستان برای القاعده و نیز در کنترل این سازمان تروریستی داشت . [96]

نکته قابل ملاحظه ای در استدلالات فوق وجود دارد و قطعاً نبایستی آنرا ، بدون ارائه پاسخ و دلیلی ، به کناری نهاد . بسته به شرایط ، حمایت از تروریست ها و پناه دادن به آنها ممکن است نقض تعهدات معاهده ای ، حقوق بین الملل عرفی و قطعنامه های شورای امنیت باشد. نخست اینکه ؛ دولت ها ، نبایستی به اشخاص خصوصی این اجازه را بدهند تا از سرزمینشان علیه دولت های دیگر ، خطری ایجاد کنند. [97] نقض تعهد بین المللی تصریح شده در قطعنامه های ملل متحد که هر دولتی را ملزم می کند « از سازماندهی ، تحریک ، کمک یا مشارکت در اقدامات تروریستی در دولتی دیگر خودداری ورزد یا دربرابر فعالیت های سازماندهی شده در قلمروش که به قصد ارتکاب چنین اقداماتی صورت می گیرد سکوت پیشه نکند ».[98] شورای امنیت سازمان ملل از همۀ دولت ها درخواست کرد که « حلقۀ امنیت را برای کسانی که در برنامه ریزی ، سرمایه گذاری ،حمایت و ارتکاب اعمال تروریستی دست دارند ، تنگ کنند . [99] همۀ این ها تلاش های جدیدی است که به تئوری مسوولیت نیابی جان دوباره بخشیده ، تئوری ای که دولت ، مسوولیت عمل خشونت آمیز اشخاص خصوصی را در سرزمینش می پذیرد . [100] در نتیجه دولتی که از حمله تروریستی علیه دول دیگر آگاه است یا دولتی که توان مقابله با حملات تروریستی را دارد ولی در این خصوص سهل انگاری و سکوت کند و یا در هشدار به دول دیگر قصور ورزد نسبت به دولت صدمه دیده ، مسئول است . [101] با توجه به استدلالات گفته شده ، رژیم طالبان مسوول حملات القاعده تلقی می شود زیرا، علیرغم تعهدات بین المللی بعدی و نیز قطعنامه های مکرر شورای امنیت  مبنی بر عدم حمایت از القاعده ، همچنان این رژیم از القاعده حمایت کرده و به آن پناه داد . [102] توضیحات دیگری نیز مبنی بر اینکه چگونه یک دولت در قبال حمایت از فعالیتهای اشخاص خصوصی و پناه به آنان ، می تواند مسوول شناخته شود ، وجود دارد . اولا بر اساس ماده 16 طرح کمیسیون حقوق بین الملل یعنی بر اساس کمک یا همراهی در ارتکاب تخلف بین المللی می توان توضیح داد . لذا دولتی که در ارتکاب یک تخلف بین المللی توسط دولتی دیگر به آن دولت کمک نموده یا با آن همراهی می کند، بابت کمک یا همراهی مزبور، مسوولیت بین المللی دارد . [103] رویّه دولت ها مؤید توجه مسوولیت بین المللی به دولتی است که عامداً و در شرایطی که نقض تعهّد مورد بحث متساویاً از دولت همراهی کننده نیز پذیرفتنی نیست ، از طریق تأمین کمک یا ارایه همراهی در تخلف دولتی دیگر، سهیم می شود.« مثلاً در سال 1984 ایران به کمک مالی و نظامی انگلستان به عراق که از جمله شـامل ادّعای استفاده از سـلاح های شـیمیایی علیه نیروهای ایرانی می شد، بر این اساس اعتراض نمود که همراهی مزبور موجب تسهیل تجاوز عراق به ایران شده است » .[104] « دولت بریتانیا هر دو اتهام، یعنی داشتن سلاح شیمیایی و قرار دادن آنها در اختیار عراق ، را رد کرد » .[105] « تعهد مبنی بر فراهم نساختن کمک یا همراهی جهت تسهیل ارتکاب تخلّف بین المللی محدود به منع توسل به زور نیست ؛مثلاً ممکن است، اگر دولتی برای دور زدن تحریم های برقرار شده از سوی شورای امنیت سازمان ملل با دولت دیگری همراهی کند یا به دولتی که کمک دریافتی را در راه نقض حقوق بشر مورد استفاده قرار می دهد کمک مادی بدهد ، مسؤول شناخته شود . از این روست که مجمع عمومی در برخی موارد از دولت های عضو خواسته است از تأمین سلاح و دیگر کمک های نظامی به کشورهایی که مرتکب نقض حقوق بشر می گردند، خودداری ورزند ».[106] به هر ترتیب « اگر چنین رابطه ای غیر قابل تصور نیست ولی ناسازگار با قواعد فعلی مسوولیت دولت در همراهی است ».[107] مورد اخیر ( ماده 16 ) مربوط به دولتی می شود که در ارتکاب عمل متخلفانه بین المللی ، به دولت دیگر ( نه به اشخاص خصوصی ) کمک و مساعدت می کند « ساختار این قاعده بیانگر رابطه دولت با دولت است و یقیناً عمومی است نه خصوصی[108] » . ولی باید گفت که این احتمال هم وجود دارد که یک دولتی با توجه به سطوح ارتباطی که گفته شد با اشخاص خصوصی در ارتباط باشد و زمینه برای مسوولیت دولت فراهم آید و دولت دیگر نیز در این تخلف  به دولت نخست ، کمک نماید . به هر ترتیب مورد گفته شده بیشتر فرض است تا اینکه در واقعیت آنرا مشاهده کنیم . ثانیاً ، شورای امنیت در موارد متعددی ، تقاضا کرده است که دولت ها ، « از فراهم کردن هر گونه حمایت موثر از اشخاص خصوصی درگیر در فعالیتهای تروریستی ، خودداری ورزند » و « گامهای موثرتری در جلوگیری از ارتکاب اعمال تروریستی بردارند[109] ». و  « کلیه دولت های عضو سازمان ملل متحد ، تعّهد حقوقی بر انجام تصمیمات شورای امنیت دارند » .[110] « عاقلانه ترین فرض در خصوص مباحث پیرامون حمایت ، آموزش وکمک های مشابه آن به گرو ههای تروریستی ، این است که دولت کمک کننده با شیوه های مذکور ، بایستی مسوول شناخته شود. چرا که گرو ههای تروریستی ، بدون کمک دولت ها، قادر نیستند حملات گسترده ای را انجام دهند. ولی مسوولیت دولت باید به نسبت کمک ، باشد. اگر کمک دولت ، جزئی باشد مسوولیت آن هم به همان اندازه است » [111] . ثالثاً  مدارا ، فقط نتیجۀ ضعف و ناتوانی دولت و یا عدم آگاهی از تهدیداتی که دولت باید بدان پاسخگو باشد ، نیست ؛ بلکه می تواند شکل مــــؤثر سـیاست دولت نسبت به اشـخاص و نیز عـمدی باشد .[112] دولتی که نسبت به حضـور اشـخاص خصوصـی ( تروریست ها ) مدارا می کند و حتی از اقداماتی که علیه دیگر دول انجام می دهند ، بهره برداری می کند و یا به عبارتی از تروریست ها علیه دیگر دول استفاده می کند، آیا  دولت ، در قبال اعمال این اشخاص ، مسوول شناخته نمی شود ؟ قطعا پاسخ منفی است.

دولتی که اقدامات مناسب را در قبال تهدیدات تروریستی با منشا ء سرزمینی اش انجام داده است، ولی تروریست ها ، همچنان موفق به حمله علیه دولت های دیگر می شوند ، در چنین وضعی دولت میزبان ، در قبال اعمال تروریستی مسوول شناخته نمی شود . اگر چه دولت از هر گونه اقدام علیه گروه تروریستی ناتوان است ولی آیا دلایل عینی نیز موید این مطلب است ؟ این استدلال کاملاً عاقلانه است که دولت ، فقط بخاطر فعل یا ترک فعل نسبت به اعمالی که در محدودۀ سرزمینی اش علیه دیگران اتفاق می افتد، مسوول است. البته اگر مقصر باشد. [113] برای اینکه دولت ها ، از چنین حقی برخوردار باشند، لازم است « با دولت صدمه دیده همکاری نمایند و حتی فراتر از آن لازم است در استرداد تروریست ها همکاری نمایند. ولی اگر قادر باشد که با گروه های تروریستی مواجه شود باید آنها را مجازات کند و یا به استرداد آنها اقدام نماید ». [114] در غیر اینصورت مسوول اعمال تروریست ها خواهد بود. به عبارتی دیگر ، طبق تعهدات بین المللی ، هیچ یک از دولت ها این اجازه را ندارند تا سرزمینشان را مأمن و پناهگاه تروریست ها قرار دهند .

ملاحظات نهایی

در دهه های اخیر ، حملات خشونت آمیز مختلفی توسط اشخاص خصوصی مسلح( تروریست ها) با شدت و گستردگی اشاره شده در فوق ، دیده شده است . دولت ها مستقیماً متأثر از این گونه حملاتند و مشتاقانه خواستار اقدام در جهت جلوگیری از حملات آتی آنهایند. و نیز در تلاش اند تا از اتحاد این گروه ها جلوگیری کنند . هر گونه اقدام علیه اشخاص خصوصی مسلح به این دلیل که در سرزمین دولت های دیگر ساکنند ، قضیه را پیچیده تر کرده است. ابتدا لازم است دولت میزبان در قبال اعمال اشخاص خصوصی مسلح ، مسوول شناخته شود هر چند نتایج ممکنه بطور حتم متوجه دولت میزبان است. البته قبل از هر گونه اقدامی ، دولت صدمه دیده باید ثابت کند که دولت میزبان با سرمایه گذاری مالی و تجهیز چنین نیرو هایی ، کنترل موثر و یا حد لازمی از کنترل نسبت به این گروهها ، دارد و یا باید ثابت کند که دولت میزبان در طراحی اقدامات نظامی اشخاص خصوصی مباشرت داشته است. یک راه حل جایگزین در ایجاد مسوولیت بین المللی این است که دولت میزبان صراحتاً عمل اشخاص خصوصی را به مثابه عمل خود تأئید کند . مسوولیت دولت در قبال حمایت از گروههای تروریستی و پناه دادن به آنها ، فعلاً قطعی نشده است هر چند منع هم نشده است. دولتی که عمداً و با قصد ، این اجازه را به اشخاص خصوصی می دهد تا از سرزمین اش علیه دولت های دیگر اقدام نمایند، قبل از گروه مسوولیت می یابد و بالقوه خود را در معرض مداخلات نظامی بصورت دفاع مشروع قرار می دهد . همچنان که در مورد افغانستان ، اتفاق افتاد. اصل پذیرفته شده در روابط بین دولت ها ،این است که کلیه دولت ها از حق برابر در حاکمیت و امنیت برخوردارند و دولت صدمه دیده متناسب با حملات تروریستی و بر مبنای دفاع مشروع ، حق واکنش داشته و حتی در برابر دولت هایی که در این حملات مشارکت فعال دارند ،از خود واکنش نشان دهد .

ولی این امر ، نمی تـواند مجوزی بر نقض قواعد حقوق بشر دوستانه برای صدمه دیده و یا هر دولت دیگر ، باشد .

عزیزانی که مایل به دریافت رفرنس های مقاله می باشند می توانند جهت راهنمائی با مدیر پایگاه تخصصی حقوق بین الملل تماس حاصل فرمایند.

 

+ نوشته شده در  91/01/21ساعت 6:8 بعد از ظهر  توسط امیر |